【文/观察者网专栏作者 罗仪馥】
据报道，印尼中国商会总会近日向普拉博沃总统发出一封英文信函，直指该国“镍矿政策缺乏稳定性与连续性”，控诉“过度严格的监管、执法过度”及“官员腐败与敲诈勒索行为”。信函同时抄送中国驻印尼大使馆，旋即引发中国和印尼政商界的高度关注。
这封信精准暴露了印尼当前发展模式的内在矛盾：既需要外资驱动产业升级，又急于从外资主导的增长中“拿回控制权”。这也是印尼在激进推行“资源下游化”（Downstreaming）战略过程中，治理能力与产业雄心尚不匹配的结构性表征。
中企致信展露印尼营商环境的不足
从信件内容及相关报道看，中企所提出的具体问题主要包含六方面：
一是镍矿开采配额被大幅压缩。2026年，印尼将镍矿工作计划与预算（RKAB）年度生产配额从2025年的3.79亿吨削减至2.6亿至2.7亿吨，部分大型矿山的配额骤降逾70%。
二是税费负担急剧攀升。矿产特许权使用费频繁上调，镍矿销售基准价格（HPM）公式修订将修正系数从17%上调至30%，并首次将钴、铁等伴生元素纳入计价体系，导致综合成本大幅上涨。
三是外汇留存制度不断收紧。印尼从2025年起强制要求资源出口企业将全部外汇收入在印尼国内银行存放一年以上，2026年进一步限定须存入国有银行，并限制可兑换为印尼盾的部分。
四是税务稽查力度骤然升级，甚至开出“数千万美元”级巨额罚单。
五是林业执法趋严、工作签证限制加强、多个重大项目被暂停，合规与运营成本全面上升。
六是执法标准不透明，基层官僚存在寻租和勒索行为。
在印尼中苏拉威西省莫罗瓦利县拍摄的中国印尼综合产业园青山园区港口 图源：新华社
这些具体问题集中反映了印尼营商环境的短板。
首先，政策缺乏连贯性与可预期性。在印尼，产业政策往往带有强烈的“政令随人走”色彩，缺乏中长期稳定承诺，导致投资者难以对投资回报周期做出科学测算。
其次，行政审批碎片化与官僚寻租仍存在。权力的条块分割导致企业往往需要面对多头审批，且法律执行层面存在极大的自由裁量空间。
最后，营商规则的“本土化保护”倾向较为明显。在追求产业自主的名义下，部分政策调整缺乏与外资的充分协商，倾向于通过行政手段强制改变分配规则。
世界银行的营商环境调查报告（Business Ready 2025）为我们提供了量化视角：
在规章制度（65.61分，全球排名前60%）、公共服务（62.00分，前40%）和运营效率（59.01分，前60%）三大维度上，印尼虽处于全球中游，但与同地区另一个新兴市场经济体越南相比，并未表现出优势。尤其在运营效率方面，越南高达70.44分（前20%），远超印尼。
这一对比深刻揭示了印尼的困境：在“硬实力”政策上，其试图通过行政指令强行介入；但在“软服务”的营商效率上，却始终难以优化冗杂的官僚流程。
印尼“资源下游化”产业战略的内在张力
印尼营商环境的不足，根源于该国的产业战略及其背后的政治经济结构。
作为典型的资源富集国家，印尼长期以镍、煤炭、棕榈油、天然气、锡、铜等大宗商品出口为经济支柱，其产业战略也重点围绕资源管理展开。印尼的资源管理模式经历了从殖民依附到国有化、再到市场自由化、最终走向“下游化”的曲折历程。
1945年独立后，苏加诺时期以经济民族主义为主轴，将荷兰企业收归国有；苏哈托时期则转向对外开放，允许外资进入但在关键领域保持国家控制。2009年，印尼出台《矿产和煤炭矿业法》，提出“矿产资源必须在印尼境内加工、提高附加值后方可出口”的原则，成为“下游化”战略的开端。这表明印尼不再满足于出口原矿，而是通过禁止原矿出口、强制在国内建设冶炼厂，推动产业链从采矿向加工制造延伸。
这一战略在佐科执政十年间达到高潮。借助中国资本的涌入，印尼建成了全球最大规模的镍冶炼产业集群。2021至2025年，中国对印尼投资主要流向基础金属加工业，占比达44%，集中在镍下游冶炼行业，累计投资额达139亿美元。青山控股、华友钴业、格林美等一批中国龙头企业深度嵌入印尼镍产业链，推动印尼从原矿出口国跃升为全球镍加工中心。
普拉博沃2024年底上台后，在延续“下游化”战略的基础上明显加强了国家对资源的控制力度。他公开表示，“印尼人民不想成为别人的‘稻田’”，强调印尼的财富应由印尼人民掌握和享用。
2024年10月20日，在印度尼西亚雅加达印尼人民协商会议大楼，印尼总统普拉博沃（左一）和副总统吉布兰·拉卡布明·拉卡（左三）出席就职仪式。 图源：新华社
上任以来，普拉博沃不断深化“下游化”战略并推动其向农业等领域扩容。印尼投资与下游化部发布《2025-2029年战略计划》，核心目标是到2029年吸引总投资3414.8万亿印尼盾，其中制造业投资额计划翻倍，推动矿产、能源、农业与海洋资源的下游化产业转型，使印尼从原材料出口国迈向高附加值工业国。与之相配套，普拉博沃还于2025年正式成立下游化工作小组，由下游化部与能矿部、林业部、海洋渔业部、农业部等共同参与，重点关注36种商品的下游化工作。
更具标志性意义的是出口管控的国有化转向。近日普拉博沃宣布，所有战略性自然资源大宗商品的出口销售，需通过政府指定的国有企业实行单一窗口统一管理。这一系列举措表明，印尼政府正在系统性地收紧对外资的“制度让利”空间，致力于从“欢迎来投资”转向“按我的规则来投资”。
然而，这一系列战略举措在实施过程中面临难以弥合的内在矛盾。
印尼“资源下游化”战略面临的第一重内在张力，是现实约束与战略目标之间的鸿沟。
现阶段，印尼本身尚不具备独立推进镍产业链垂直整合的技术能力与资本储备。从镍矿到镍铁、从镍铁到不锈钢、从不锈钢到新能源电池材料，这条产业链的每一个环节都需要高度专业化的技术、大量长期资本投入以及成熟的市场销售渠道。而这些恰恰是中企在过去十余年间积累的核心竞争优势。正是在此背景下，中企大规模进入印尼镍产业，建设冶炼厂、雇佣工人、创造税收，并在事实上帮助印尼实现了“禁止原矿出口”政策的落地。
换言之，印尼的“资源下游化”战略在很大程度上是由外资（尤其是中资）来执行完成的。
然而，当这些企业深度嵌入产业体系之后，印尼政府开始通过提高税费、压缩配额、强化监管来争取更大的利益分配份额。这种做法在博弈逻辑上可以理解，但若处置不当，极易演变为一种“引资-套牢-收割”的恶性循环，最终动摇外资对印尼的整体信心。
更深层的矛盾在于，印尼真正希望实现的产业自主并非简单的本国资本替代外国资本，而是本土技术能力的积累与本国企业的成长壮大。然而，在缺乏系统性产业政策支持的情况下，本土企业往往难以填补外资可能留下的技术与管理空缺。这使得“赶走外资”与“实现自主”之间存在一道难以逾越的现实鸿沟。
印尼“资源下游化”战略面临的第二重内在张力，来自其政治经济结构的深层制约。
印尼是全球少数几个寡头经济色彩较为浓厚的民主国家之一。少数政商家族通过错综复杂的持股关系，控制着从矿山开采到港口物流、从媒体舆论到金融信贷的广泛产业版图。这种寡头结构在苏哈托时代已具雏形，历经民主转型后非但未能瓦解，反而以更为分散、更难追踪的方式延续至今。在资源领域，寡头与政治精英之间的利益交换尤为明显。矿业许可的审批、开采配额的分配、特许权使用费的厘定，往往难以摆脱政商关系的影子。
这意味着，政策调整的受益方并非总是“国家”这一抽象主体，而很可能是特定的利益集团。外资企业在这种政商生态中往往处于弱势地位：既缺乏本地政治资源，又难以通过正式的法律渠道获得有效救济；既要应对频繁变动的政策规则，又要防范来自竞争对手的非市场手段。这种结构性不平等，使得“公平营商”在现实中远比政府文件中描述的要复杂得多。
在位于印尼中苏拉威西省莫罗瓦利县的中国印尼综合产业园青山园区，工人在镍铁生产线上工作。 资料图：新华社
印尼经济发展的出路
面对这封联名公开信，印尼政府的回应呈现出耐人寻味的多声部格局。
总统普拉博沃并未直接回应信函，但随即公开承认外国投资者对“许可审批太多、耗时太长”普遍不满，并宣布将成立专门的放松管制工作组，以克服法规繁杂、权限重叠和高昂经商成本等问题。他还借机将矛头指向低效的官僚体系，称“有些规则之所以一层套一层，不是为了服务国家发展，而是给基层官僚制造寻租机会”。这番表态既顺应了对外资友好的外交需要，又迎合了国内整治官僚主义的舆论期待，显示出总统在维系多重政治平衡方面的政治技巧。
财政部长普尔巴亚措辞相对强硬。他明确表示，国家政策“坚持国家利益优先原则”。这在某种程度上代表了印尼政策圈内资源民族主义立场的声音，即认为在全球能源转型浪潮中，印尼手握镍等关键矿产资源，具有足够的市场议价能力。
能矿部长巴赫利尔的立场更为居中。他强调与中方的沟通渠道始终保持畅通，部分政策“目前仅做适度调整”，涉及特许权使用费上调的方案“尚未正式实施，仍处于政策规划阶段”。这种表态既不全面否定中企诉求，也不正面承认政策失当，试图为双方谈判留出回旋余地。
上述三方立场格局折射出印尼决策体系内部在战略取向上的真实分歧：是以更开放的姿态吸引外资，维护印尼作为全球矿业投资目的地的声誉？还是以更强硬的立场保护国家资源利益，推动本土产业的加速自主？两种逻辑各有其合理性，也各有其代价。这场分歧，短期内恐难以从根本上消解。
事实上，更为关键和长远的问题并不在于“要不要对外资让步”，而在于如何在开放与自主之间寻求可持续的动态平衡。这是一道没有标准答案的政策难题，但历史并非无迹可循。
回望全球范围内资源型国家的发展实践，成功者无不在两个方向上同时发力：一方面，清晰界定国家对资源的主权边界，通过立法确保本土利益的可持续分享；另一方面，建立透明、可预期的政策框架，降低外资进入和长期经营的制度风险，从而维持充足的资本与技术流入。
不仅如此，真正意义上的产业自主（即本土企业在技术、管理与市场能力上的实质性成长）并不能仅靠对外资施压来实现。它需要一套配套完善的工业政策体系：职业技术教育、研发投入、金融支持以及市场培育。而这些，恰恰是印尼目前相对薄弱的环节。
如果在尚未建立起替代性本土产业能力之前便过早赶走外资，填补空缺的未必是印尼本土企业，而很可能是竞争对手国家的产业链。最终受损的将不只是外资企业的商业利益，更是印尼自身工业化进程的历史机遇。
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